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　　“区域”资源开发活动中，担保国和承包者的不法行为共同对“区域”造成损害时，担保国应对承包者无法承担的责任部分承担“剩余”责任。人类共同继承财产原则与填补责任缺口以确保“区域”损害得到充分赔偿，共同构成担保国“剩余”责任的法律基础。虽然《海洋法公约》未明确规定这一责任形式，但本质上其与担保国过错责任的归责原则并不违背。担保国承担“剩余”责任必须满足一定条件，并遵循确保获得充分有效赔偿原则和国家责任形式原则。为防范“剩余”责任风险，我国应明确深海活动监管主体，完善深海法律体系，明确担保国义务和责任；实施事前—事中—事后全过程监管；为承包者提供完善的金融和保险支持机制。

　　担保国是《联合国海洋法公约》（以下称《公约》）附件三《探矿、勘探和开发的基本条件》明确使用的一个新概念。作为未来国际海底区域（以下称“区域”）开发活动的重要参与者之一，担保国承担着非常重要的职能和作用。作为非国家实体的承包者，如自然人或法人等，无法直接承担国际法上的义务，而必须取得一个或数个《公约》缔约国的担保，并具有该国国籍，或由担保国或其国民有效控制，以确保其切实、有效地履行《公约》为其设定的各项义务。此外，承包者而非担保国是直接从事“区域”内资源开发活动（以下称“开发活动”）的主体，由于承包者的不法行为对“区域”造成损害，就应由其承担责任。即使担保国未履行义务的行为也共同导致破坏后果，两者也不承担连带责任，其责任是相互独立和平行的。因此，一旦承包者的开发活动对“区域”造成损害，由此产生的责任首先应由承包者承担，在此情形下，担保国如果已经履行了《公约》为其设定的全部义务，那么就无须承担责任。但担保国如果未履行义务，与承包者的不法行为共同导致“区域”损害，就会产生其与承包者的责任竞合问题。那么，应如何在两者之间分配损害责任？如果承包者无法完全承担责任，是否应由担保国承担这部分责任？换言之，担保国是否应对无法获得承包者完全赔偿的损害承担“剩余”责任？如果应当承担，那么形式为何？

　　迄今为止，无论是国际司法实践，还是研究成果，均未专门涉及或研究担保国“剩余”责任问题。国际海洋法法庭海底争端分庭（以下称“争端分庭”）于2011年发表的国家对所担保的自然人和实体在“区域”内活动的责任与义务的咨询意见（以下称“2011年咨询意见”）简要提及了担保国的“剩余”责任，并认为《公约》第139条和相关国际文件中均不存在适用该责任的空间。此处尽管也使用了担保国“剩余”责任的表述，但这与本文讨论的“剩余”责任含义迥异。目前，国内外学者的相关研究成果较少，虽然已有学者关注到该问题，但仅在讨论其他问题时顺带提及，并未对其法理基础、法律内涵或具体适用展开全面和深入的论述。

　　从现实角度看，研究这一问题也具有极为重要的实践意义。目前，我国担保的承包者均为具有半官方性质的开发协会和国有企业。未来“区域”勘探开发技术和设备水平的不断提升可能会使勘探开发活动的成本大幅降低，具备相应条件的社会和国外资本将涌入该领域，我国也可能成为符合《公约》规定条件的自然人或法人的担保国。鉴于此，本文拟对担保国承担“剩余”责任的法律基础、具体条件和形式等核心问题进行专门研究和探讨，以弥补学界在这方面的研究空缺与不足，并在此基础上，为未来我国应对可能产生的责任风险提供切实可行的建议。

　　人类共同继承财产原则是《公约》第十一部分确立的一项创新性的原则，构成整个“区域”制度的基石和核心内容，该部分的全部规定均围绕着这一原则展开。该原则规定“区域”内资源的一切权利属于全人类，任何国家或自然人或法人，均不应对“区域”内资源主张、取得或行使权利，除非依据《公约》规定取得这种权利。因此，开发活动必须为全人类的利益而进行，并由国际海底管理局（以下称“管理局”）代表全人类对其进行管理、安排和控制，由此获得的收益也应由全人类共享，并实现分配正义。为此，《公约》确立了开发活动的惠益分享机制，包括公平分配从开发活动中取得的经济利益、技术转让、设立企业部、确立平行开发制度、对发展中国家的优惠待遇等。最早提出将人类共同继承财产原则适用于“区域”的马耳他驻联合国代表阿维德·帕多（Arvid Prado）指出，“区域”应仅为和平目的使用，并由国际机构以全人类的名义，为全人类包括当代和未来人类的利益进行管理。这一主张确立了“区域”制度的普惠性基调，该原则也成为贯穿“区域”制度的一项基本原则。阿琳·贾克尔（Aline Jaeckel）认为，“区域”可使国家在六个方面获得利益，即利益的重新分配、推动发展中国家的发展、资源供应、生态系统服务、科学知识、“区域”的其他用途等。在开发活动中，国家可能存在多重的身份叠加，并具有不同的法律地位。国家既可以单纯是《公约》缔约国，也可能作为承包者的担保国间接参与开发活动，还可以作为承包者与管理局签订合同从而直接从事开发活动。无论处于何种地位，缔约国均有权依据《公约》规定的惠益分享机制，从本国或本国承包者或者他国的开发活动中获益。

　　同时，人类共同继承财产原则纳入《公约》的历史进程也证实了其蕴含的权利义务统一性的内在要求。该原则在赋予缔约国各项权利的同时，也为其设定了相应的义务。这既是践行人类共同继承财产原则的必然要求，也体现了《公约》序言中“便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境”的总体目标和指导精神。对此，《公约》在第十一部分的相应章节中明确规定了缔约国为实现这些目标应承担的义务，如和平利用“区域”、适当顾及他国的权利和合法利益、海洋科学研究、转让科学技术、海洋环境保护、发展中国家的参与、分享从“区域”获取的收益等，以切实保障作为人类共同继承财产的“区域”以及全人类的整体利益。尽管争端分庭在2011年咨询意见中明确确定了过错责任的归责原则，而非与承包者承担连带责任，但从人类共同继承财产原则所蕴含的权利义务统一性的角度看，担保国既然是开发活动的直接或间接受益者，就必须对其不法行为导致的“区域”内资源和海洋环境的损害承担责任，以确保获得充分、及时和有效的赔偿，避免由于承包者无法承担责任而产生的责任缺口。

　　填补责任缺口是担保国应承担“剩余”责任最主要和最重要的原因。在“剩余”责任的情形下，由于承包者无法承担全部责任，同时《公约》又确立了过错责任的归责原则，因此，必然会产生责任缺口问题。2011年咨询意见已提及“剩余”责任问题，并提出了解决问题的方案，即建立一项补偿基金，在承包者无法承担责任或无法承担全部责任时，由基金提供补偿，以避免出现责任缺口。然而，必须指出的是，2011年咨询意见讨论的背景和前提是，担保国已经履行了义务，对损害的发生不承担任何责任，或者虽然担保国未履行义务，但其与发生的损害之间不存在因果关系。此时，如果承包者无法承担责任，才可适用补偿基金填补由于承包者无法承担责任而导致的责任缺口。不同的是，在“剩余”责任的情形下，承包者和担保国各自的不法行为共同造成了“区域”的损害，所以应首先由双方承担损害责任。尽管依据2011年咨询意见，两者的责任应是独立而平行的，并不承担连带责任，但由于担保国未履行确保义务或直接义务与承包者的不法行为共同导致损害发生的，担保国和承包者应首先承担最终的责任，而不能在存在双方过错的前提下，仅因为一方无法承担责任就直接由环境补偿基金进行补偿以填补责任缺口。否则，就等同于将本应由担保国和承包者承担的责任转嫁给整个国际社会承担，这显然是不公平、不合理的。

　　管理局公布的各个版本的《开发规章（草案）》中关于环境补偿基金的目的和宗旨的规定也排除了由其直接进行补偿的可能。《开发规章（草案）》第55条规定，环境补偿基金的主要宗旨是为实施防止、限制或修复“区域”内活动对“区域”造成的任何损害、其费用无法从承包者或担保国（视情况而定）回收的必要措施。其中的“视情况而定”主要包括两种情况：第一，担保国无过错，如承包者无法承担全部责任，则可由环境补偿基金进行补偿。第二，担保国有过错，则应由承包者与担保国就各自过错造成的损害分别承担责任。因此，“区域”的损害首先应由承包者或担保国承担责任，只有在穷尽所有赔偿方式和途径，两者仍无法完全赔偿的情形下，才适用环境补偿基金作为最后一道屏障。

　　过错责任是《公约》规定担保国承担责任的基础，即不法行为与“区域”损害之间存在因果关系。《公约》第139条和附件三第4条规定确立了担保国的过错责任，无论担保国还是承包者，仅对由于自身不法行为而造成的损害承担责任。担保国的“剩余”责任并未脱离上述规定，而是仍然遵循过错责任这一基础性原则，其承担责任的依据仍是不法行为对“区域”造成损害。不同的是，这种损害是担保国和承包者共同的不法行为造成的，对于承包者无法赔偿的损害，由担保国承担“剩余”责任。这并未违反《公约》确立的过错责任的归责原则。此外，由担保国承担“剩余”责任，既非由担保国和承包者承担连带责任，也非实际上为担保国设定严格责任。

　　第一，2011年咨询意见明确否定了担保国和承包者承担连带责任，指出两者的责任是独立而平行的。因此当造成“区域”损害时，承包者应首先对由于自身不法行为而造成的损害承担责任，有权主张赔偿损害的主体也应向承包者索赔，责任范围限于承包者的不法行为造成的损害，而不能首先向担保国提出赔偿要求。因此，担保国的“剩余”责任并不是要求其与承包者承担连带责任，而是一种补充责任。这种补充性体现在，其仅用以填补承包者无法承担全部责任而出现的责任缺口。

　　第二，担保国“剩余”责任也不同于严格责任。严格责任的产生适应了国际法中不加禁止行为造成损害的国际责任的发展，如外层空间开发、核能利用等，这些活动可能给国际社会带来难以预料的危险，因此必须对行为国施加较为严格的责任，而不论是否存在过错。这样才能避免行为后果转嫁给受害国或整个国际社会，从而更好地平衡行为者和国际社会的利益。目前，这一归责原则已由国际公约明确予以采用，尽管数量非常有限，如1972年《空间物体所造成损害的国际责任公约》第2条规定：发射国对其外空物体在地球表面及对飞行中的飞行器所造成的损害，应负绝对的赔偿责任。由于开发活动面对的是人类知之甚少的深海海底，造成的损害目前难以估量和预测，似乎有适用严格责任的必要。然而，担保国毕竟并不实际参与开发活动，为避免其承担过重的责任和负担，《公约》和2011年咨询意见已经明确确立了过错责任的归责原则，强调担保国对其从事的不法行为造成的损害承担责任，否则担保国不承担任何责任，从而排除了严格责任的适用。因此，担保国承担“剩余”责任也是在过错责任的框架下适用，即要求担保国和承包者共同的不法行为造成最终的损害，这是与严格责任最根本的区别。

　　此外，《公约》第304条“不妨碍条款”为担保国“剩余”责任的确立预留了可能的空间。该条规定，《公约》关于损害赔偿责任的条款不妨碍现行规则的适用和国际法中其他有关赔偿责任的规则的发展。这说明，一方面，《公约》中的责任制度并非“自给自足”，而必须由外部规则予以补充；另一方面，《公约》也并非“冻结”或“固定”现有规则，而必须随着国家责任规则的不断更新，不断吐故纳新，并进行动态解释，以适应不断变化的国际社会现实。尽管担保国“剩余”责任并未明确规定于《公约》之中，但其确立有较为合理的法律基础，一旦予以确立，既可进一步充实和补充《公约》中的担保国责任制度，也可不断更新和完善担保国责任的相关规定，以弥补可能出现的责任漏洞，构建更为全面、合理和完善的担保国责任体系和制度。

　　担保国和承包者共同实施不法行为是其承担“剩余”责任的关键前提，两者缺一不可。如果担保国未实施不法行为，则应由承包者单独承担责任；而如果承包者不存在不法行为，便无须承担任何责任。具体而言，首先，担保国“剩余”责任在本质上仍是国家责任，其确定也必须符合国家责任的认定标准。国际法委员会于2001年通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》（以下称《国家责任条款草案》）确定了国家责任的两个构成要件，即不法行为可归因于国家和该行为违反国际义务。原则上，担保国“剩余”责任的认定也应符合这两个构成要件。

　　第二，担保国的行为违反了《公约》、1994年《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下称“1994年《执行协定》”）和《开发规章（草案）》为其设定的国际法义务，即担保国的行为违法。依据《公约》确立的过错责任原则，如果不存在不法行为，担保国无须承担任何责任，这其中当然包括“剩余”责任。2011年咨询意见对担保国的责任与义务进行了详细的阐释，认为担保国应承担两方面的义务，即确保义务和直接义务。对于前者，担保国如果并未“采取一切必要和适当措施”，足以确保承包者履行其义务，则应对由此造成的损害承担责任，担保国如果已经履行该义务，即无须对由于承包者的不法行为造成的损害承担任何责任。而对于后者，担保国应对其未履行协助管理局、采取预防方法和最佳环境做法等义务而产生的损害承担责任。

　　其次，担保国“剩余”责任是在承包者无法承担全部责任的情形下产生的，承包者的不法行为也是必要条件之一。《公约》、1994年《执行协定》、《开发规章（草案）》和开发合同共同构成承包者国际法义务来源。虽然前两者不直接规范和调整作为私主体的承包者的开发活动，但承包者既是实际从事开发活动的主体，还受到管理局和担保国的双重管理和规制，《公约》仍可通过规定缔约国的义务和管理局的权力与职责，对承包者的义务产生间接影响。如《公约》第139条规定，缔约国应有责任确保符合《公约》规定的自然人或法人所从事的“区域”内活动依照《公约》规定进行；第144条关于转让技术的条款规定，管理局和缔约国应互相合作，以促进有关“区域”内活动的技术和科学知识的转让。1994年《执行协定》第5节b款更是明确规定管理局可以请所有或任何承包者及其担保国提供合作，以便利企业部或联合企业以及其他发展中国家获得深海底采矿技术。这些规定虽然为缔约国或管理局设置义务或职责，但最终仍需落实到承包者义务的履行上。《开发规章（草案）》和开发合同是承包者义务和责任最主要的法律渊源。此外，各缔约国也逐渐启动国内立法程序，为本国担保的承包者设置了国内法层面上的义务与责任。

　　损害的发生是担保国承担“剩余”责任的结果要件和触发条件。换言之，如果“区域”并未遭受损害，担保国或承包者就无须承担任何责任，更遑论担保国“剩余”责任，即使担保国并未履行义务。因此，担保国承担“剩余”责任要求其不法行为对“区域”造成损害，并且这种损害是担保国和承包者共同造成的。《公约》和各勘探规章（或规章草案）等未明确规定损害的具体范围，但从相关规定的内容可合理地推断。如《公约》第1条关于“海洋环境的污染”定义，第145条关于海洋环境的保护的原则性规定。此外，2000年《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》（以下称《多金属硫化物规章》）、2012年《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》（以下称《富钴结壳规章》）和2013年《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》（以下称《多金属结核规章》）三份探矿和勘探规章以及各版本的《开发规章（草案）》均明确规定了何为“对海洋环境造成严重损害”。2011年咨询意见也对此予以确认，并进一步拓展了造成损害的范围。争端分庭认为，由于担保国的不法行为造成的相关损害包括对构成人类共同继承财产的“区域”及其资源以及海洋环境的损害。据此推断，担保国不法行为造成的损害范围应包括海洋环境、作为人类共同继承财产的“区域”及其资源以及其他自然资源，包括“区域”上覆水域内的生物资源。此外，鉴于海洋整体性、流动性和立体性的特征，海洋环境的范围不应局限于“区域”内，而是整个海洋环境。因此，损害还应包括由于担保国和承包者共同的不法行为对沿海国管辖范围内的海洋环境及其资源造成的跨界损害。

　　担保国的不法行为与“区域”损害之间必须存在因果关系。具体而言，即担保国和承包者的不法行为共同造成“区域”或跨界损害。虽然《公约》第139条第2款从未提及担保国的“剩余”责任，但仍可认为其从整体上确定了担保国责任的门槛条件之一，即担保国不法行为与损害之间必须存在因果关系，如果无法证实这一因果关系，担保国就无责任。但对于如何确定，无论是《公约》还是2011年咨询意见均未涉及。本文认为，这种因果关系必须是直接的、真实的和可被证实的。首先，不法行为直接导致损害的发生。这种直接性不仅排除了除担保国和承包者之外的其他主体的行为造成的损害，还限定了损害的范围，即只包括不法行为导致的直接损害，而不包括间接损害。其次，这种因果关系必须是真实存在而非臆想的，即必须由充分、合法、科学的证据证实确实存在因果关系。

　　通常情况下，承包者是指与管理局直接签订勘探或开发合同的符合《公约》第153条第2款规定条件的实体，包括缔约国、国营企业、自然人和法人等。在实际开发活动中，承包者可能基于经济成本、科技水平和能力等因素的考量，通过签订合同将部分活动承包给第三方或雇用相关人员从事相应业务。依据2018年和2019年《开发规章（草案）》的规定，承包者除包括上述可与管理局直接签订开发合同的主体之外，他们的雇员、分包者、代理人及其为根据合同进行承包者的业务而雇用为他们工作或代他们行事的所有人员，也被视为承包者。这些人员在履行与承包者签订的合同时，如由于其不当行为或不作为而对“区域”造成损害，《开发规章（草案）》明确规定，应由承包者承担责任。对于管理局而言，承担责任的主体仅为与其签订开发合同的承包者，而非与承包者签订合同的第三方。因此，承包者承担着第一位的责任，并可依据合同要求存在不当行为或不作为的第三方承担违约责任。

　　承包者是开发活动最主要、最直接的参与者和受益者，原则上首先应由承包者对其不法行为造成的损害承担全部责任。因此，应穷尽作为第一责任人的承包者可以承担责任的所有方式和途径，如果承包者有能力全部承包其赔偿责任，则不存在担保国承担“剩余”责任的可能。在审议申请书时，管理局将申请者的财务和技术能力作为重点的审查内容之一，以确保其具备充足和持续的偿付能力。《开发规章（草案）》第13条明确规定，法律和技术委员会在评估申请者时，应确定其是否具有或是否可表明其具有执行工作计划和履行开发合同所规定全部义务的财务和技术能力。

　　为进一步增强和补充申请者的偿付能力，《开发规章（草案）》第13条第2款规定了强制保险义务，要求申请者必须获得适当保险产品，以便依照良好行业做法进行风险融资。当承包者无力承担责任时，作为转移和分担风险的方式和渠道，保险将对此承担补充责任，补足承包者无力承担的责任缺口。而在损害是由承包者雇用的第三方造成的情形下，也必须穷尽承包者和第三方担责的所有方式和途径，只有当两者仍无法承担全部损害责任时，才能由担保国作为最后的责任主体，承担“剩余”责任。

　　《公约》附件三第22条明确规定承包者在进行业务时，若其不法行为造成损害，应承担由此产生的责任，但应顾及有辅助作用的管理局的行为或不行为。依据《公约》规定，管理局的职能和作用是代表全人类行使对“区域”内资源的一切权利，按照《公约》规定及其制定的规则，安排、进行和控制“区域”内活动。为此，管理局对承包者的开发活动进行管理、监督和协调，其角色定位是管理者、监督者、协调者和利益分配者。管理局为履行这些职能，同时确保承包者的开发活动处于其管理和监督之下，也发挥协助和辅助承包者从事开发活动的作用。综合《公约》关于管理局内部各个机关权力和职务的规定以及《开发规章（草案）》关于管理局、承包者和担保国各自权利和义务的规定，管理局的辅助作用主要体现在管理、合作和协商等方面。如果管理局在这些辅助活动中未履行其职责，从而造成“区域”损害，则应由其承担责任。因此，担保国承担“剩余”责任应排除管理局在辅助或协助开发活动中产生的责任。

　　担保国“剩余”责任的根本目的在于确保“区域”受到的损害获得充分赔偿，因此，责任形式的确定也应符合这一目的。第一，应采用最直接和最迅速的形式。这是为了确保“区域”受到的损害能够得到充分有效的赔偿，防止由于怠于采取必要措施而使损害进一步扩大。第二，应综合适用多种责任形式。如果单独采用一种责任形式无法完全赔偿损害，担保国应同时承担两种或两种以上的责任形式。第三，应采用对担保国造成负担最小的责任形式。担保国承担的“剩余”责任本应由承包者承担，因此，在确保“区域”获得充分有效赔偿的总体原则下，应本着对担保国造成最小负担和影响的精神确定责任形式。这既体现了公平公正，同时也是基于提高《公约》缔约国为承包者提供担保的积极性的现实考虑，打消其承担过重的赔偿责任的担忧和疑虑。

　　担保国“剩余”责任在本质上仍是国家责任，不仅在构成要件方面应符合国际法上的国家责任的确定标准，在承担责任的形式方面也应置于国家责任的普遍框架之下。换言之，该责任的承担形式并非试图在既定的国际规则之外创设新的规则，而是在调整和充实现有规则的基础上实现担保国责任与承包者无法承担的赔偿责任的衔接。这是决定性的前提条件和基本原则，担保国“剩余”责任形式的确定不应也不能突破既定的国家责任形式。依据《国家责任条款草案》规定，国家责任形式可分为继续履行被违反的义务、停止不法行为、保证不重犯、恢复原状、赔偿和抵偿等。担保国“剩余”责任形式也应在这一规范和原则的框架下予以确定。

　　一般意义上的继续履行义务是国家为了消除其自身不法行为导致的法律后果而承担的责任，而担保国继续履行义务是代替承包者继续履行其应履行但无法履行的义务。例如，《开发规章（草案）》第六部分关于承包者终止和关闭矿区活动的责任和行动中，如果承包者未按照良好行业做法、最佳环保做法、最佳可得技术和相关准则保持关闭计划的实时性和适足性，并且担保国也并未采取措施确保承包者正确终止和关闭开发计划，从而造成海洋环境的破坏和损害，而承包者无法继续履行义务或赔偿损害时，为防止损害进一步扩大，担保国应代替承包者继续履行义务。

　　对于开发活动造成的“区域”损害而言，恢复原状可修复和弥补受损的海洋环境及其自然资源，恢复和养护“区域”内独特的海洋生态环境和系统，有利于海洋自然资源的保护和可持续利用。因此，从弥补损失的角度看，恢复原状是最理想的责任形式，无论是担保国无法完全承担恢复原状的责任，还是无法承担全部金钱赔偿责任时，都应首选恢复原状形式承担“剩余”责任。尽管如此，恢复原状并不适用于所有情形。依据《国家责任条款草案》第35条规定并结合担保国承担“剩余”责任的具体情形，适用恢复原状应受到以下三方面因素的限制：

　　第二，恢复原状应遵循相称原则，即如果担保国为恢复原状而承受的负担与受害方因此而得到的利益完全不成比例，则不应采取此种责任形式。这是基于公平公正的考量。虽然担保国承担的是“剩余”责任，但其目的是在担保国和承包者内部进行责任的公平分配，将两者不法行为对外造成的损害限制在最低限度内，而非迫使担保国承担过重的负担。因此，担保国在“剩余”责任时，如果由此而承受的负担远大于受害方因此而得到的利益，则不应采取此种责任形式。

　　自2001年中国大洋协会与管理局签订首份勘探合同以来，我国已成为三个承包者的担保国，承担着《公约》、1994年《执行协定》以及三个探矿和勘探规章为其设定的义务和责任。目前，我国担保的承包者均具有半官方性质而非完全的个人承包者。随着科技的进步和开发成本的降低，未来可能有越来越多的我国公民或法人从事开发活动，这将使作为担保国的我国面临更大的风险和挑战。因此，我国要不断完善国内法律、法规和行政措施，同时加大对其担保的承包者的监管力度，对承包者的资质和能力提出更高的要求，并进行更严格的审查和监管。一方面，这是全面履行担保国义务与责任的必要措施；另一方面，这也是确保承包者有适格的资质和能力从事开发活动，从根本上杜绝和避免担保国承担“剩余”责任的有效手段。对此，本文认为应从以下五方面采取综合性和务实性措施，以应对担保国可能面临的“剩余”责任风险。

　　担保国义务与责任必须由相应的国家机构履行和承担，确立权责清晰、监管有力、运转协调的监管主体是履行担保国义务的首要工作。现阶段，已经制定国内立法的国家大多赋予特定的国家机构相应的监管职能，如积极进行海底资源立法的斐济、汤加、图瓦卢、瑙鲁等小岛屿国家。我国自20世纪80年代开始深海活动以来，尚未确定专门、统一的监管主体。目前，自然资源部、国家海洋局、中国大洋协会和中国大洋事务管理局均在一定范围内承担着深海活动的监管职能，而这些机构彼此之间的职能未得到清晰界定或划分。例如，长期以来，中国大洋协会承担着对深海活动进行监管的职能，同时还以国有企业的身份与管理局签订勘探合同，这种身份的叠加导致其法律地位混同重叠，因此，为避免承担不利的法律后果，我国首先应明确权责清晰的专门监管主体，对承包者的资质和开发活动进行多角度、全方位和全过程的监管。

　　2011年咨询意见发表后，我国为积极履行担保国义务与责任，制定并实施了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（以下称《深海法》），为规范和调整中国公民、法人或其他组织从事“区域”内资源勘探和开发活动提供了明确的法律依据和保障。此外，国家海洋局也公布了一系列行政规章，如《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》（以下称《许可管理办法》）等。从立法角度看，我国已经形成了以《深海法》为核心、以海洋局发布的行政规章为补充的规制深海海底区域资源勘探开发活动的法律体系。现阶段，中国承包者在其承包区域内安全、顺利、有序和合法地进行探勘活动证实了现行法律法规体系能够满足调整和规制的现实需要。然而，必须清醒地认识到我国的深海法律体系仍处于初步构建阶段，其中与开发活动密切联系的关键内容尚未经受实践的检验。

　　结合目前我国的开发现状、立法需求和管控能力，可采取以下三方面措施进一步完善深海立法：首先，细化现有法律规定。在不断吸收和纳入《公约》、1994年《执行协定》和各项规章（草案）规定的基础上，逐步实现《深海法》规定的全面化、具体化和精细化。其次，充实相关法律制度。不断补充《深海法》中缺失的法律制度，如担保国、承包者保证金、争议解决方式等，以填补现行法律制度的漏洞。最后，多维度完善法律体系。从横向和纵向两个维度实现相关法律法规体系内部的协调以及《深海法》与《海洋环境保护法》《环境影响评价法》《公司法》《外商投资法》等法律外部的协调和统一，构建和完善以“专门法律—行政法规—行政规章”为主体的海洋资源开发法律法规体系，并保障相关法律适用上的统一。

　　《深海法》并未直接使用担保国这一称谓，也并未直接规定其义务与责任。《许可管理办法》虽然进一步加强了《深海法》的具体化和可操作性，但也并未涉及担保国问题。有学者认为这是为避免与国内民法中的担保制度相混淆、结合中国实际而采取的灵活变通做法。未来开发主体的多样化将打破现有的单一主体格局，越来越多符合《公约》规定的法人、自然人都可能参与其中，这也将越来越凸显明晰担保国义务和责任、实现开发主体和担保国法律地位剥离的必要性。因此，我国可在明确深海活动监管主体之后，在适当阶段修订《深海法》，增加担保国制度的相关规定。对此，应遵循《国家责任条款草案》确定的一般原则和规则，并借鉴其他国家最新立法实践和经验，具体规定承包者的义务和责任，担保国的职权和义务、法律责任等关键内容。

　　严格、规范和全面的事前审查是为了确保承包者切实具备从事“区域”资源开发活动的资质和能力。《深海法》明确规定了承包者在向管理局申请从事开发活动前，应当向国务院海洋主管部门提出申请，并提交相应材料，以获得担保，同时应审查其开发活动是否符合国家利益以及是否具备资金、技术、装备等能力条件。为向申请者提供更明确和详细的开发许可审批程序指引，自然资源部公布了《深海海底区域资源勘探开发许可审批事项服务指南》，其中列明了申请者应提交的具体材料目录，自然资源部大洋办（中国大洋事务管理局）对申请材料进行审查，并作出决定。自然资源部大洋办应对其中涉及申请者资质能力的资料进行重点审查，包括形式审查和实质审查，以确保开发活动确有合法、充分的资金支持，并具备商业可行性。这既能保证承包者有足够的财力对其不法行为造成的损害进行赔偿，也是避免和防止担保国承担“剩余”责任的经济保障。

　　对承包者在开发活动进行中的各项行为进行全面监管要求担保国综合采取多种行政执法措施，并配合和协助管理局进行管理和规制。因此，担保国应全面了解和掌握承包者的开发活动，定期或适时进行现场检查，对承包者的违法行为依法采取行政强制措施或进行行政处罚。《深海法》对此进行了原则性的规定，《许可管理办法》并未进一步细化。对此，我国需要在目前现有法律规定和制度的基础上，随着开发活动的不断展开和推进，逐步提高《深海法》的可操作性和实用性，以确保其得以真正的贯彻实施。一是在现有深海法律体系的框架下，制定单独的《深海海底区域资源勘探开发监督管理办法》（以下称《监督管理办法》），作为与《许可管理办法》等结合适用的补充性行政规章，对承包者的开发活动进行全过程监管，以细化和补充《深海法》的原则性规定。二是《监督管理办法》应对承包者的监管内容、方式、程序、标准和法律后果作出明确的法律规定和制度安排，一方面应注重现实中的可操作性和可执行性，既可为承包者提供明确具体的行为指引，也可在担保国和承包者之间形成良好互动，实现信息通畅交流。另一方面要明确监管涉及的主要和关键内容，具体应包括承包者定期报告其合同履行情况、现场检查的内容和程序、应急管理制度的内容和执行、海洋环境保护的具体措施等。三是详细规定对违法行为的行政处罚。明确承包者违法行为的法律后果从而敦促其严格、积极履行义务，也可增强其对自身行为后果的可预测性。

　　《开发规章（草案）》明确规定，承包者应按照良好行业做法、最佳环保做法、最佳可得技术和相关准则保持关闭计划的实时性和适足性。同时，承包者应将关闭计划提交管理局以供审议，甚至在开发活动停止之后，承包者仍应在最终关闭计划规定的期限内继续监测海洋环境，并进行最终执行情况评估。因此，承包者终止和关闭开发活动也应纳入担保国的监管范围之内。换言之，担保国应确保承包者安全、彻底结束开发活动，避免开发活动终止之后仍持续对“区域”造成损害。目前，我国《深海法》未对承包者关闭计划作出明确规定。为填补这一立法空白，可通过两种途径解决：一是修订《深海法》，对承包者终止开发活动之后应承担的各项义务作出原则性规定。二是由《监督管理办法》详细、具体地规定承包者制定关闭计划的义务、执行标准和程序、风险评估、监测结果、应急管理措施和关闭方式等内容。

　　为承包者提供金融支持是“区域”资源开发活动资金链条上的重要一环。一方面可通过补足承包者资金方面的缺口，防止其由于而无法从事开发活动，以打消其顾虑，推动越来越多的适格承包者参与其中。另一方面，也可补强承包者的偿付能力，确保其有足够的资金对其自身不法行为而造成的损害承担赔偿责任。对此，我国可采取以下三方面具体措施：首先，鼓励和推动国内商业银行为承包者提供专门贷款，在贷款金额和利率、偿还期限和方式等方面为其提供优惠或便利条件。其次，由于“区域”资源开发活动面临着比陆地资源开发更大的风险，国内一般商业银行可能对此有所顾虑，担心承包者无法从开发活动中获利以清偿贷款。对此，我国可成立专门的海洋开发银行，以拓宽金融支持渠道，将专门针对承包者发放贷款作为其业务内容之一。在这方面，我国已经作出了有益的探索。2019年8月，《中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》明确提到“探索设立国际海洋开发银行”，为承包者提供专门的融资途径。最后，为承包者提供多样化融资服务。针对开发活动的特殊性，为承包者量身定制特色金融服务，打造多渠道、多层次的多样化融资服务平台。如允许承包者以其对“区域”内资源的所有权或开发权利或预期收益作为担保物，设立抵押权或质权等，作为获得融资的保证。

　　充分、有效的保险是对承包者偿付能力的有力保障和补充，以实现风险共担或风险转移。承包者在开发活动开始前必须获得令管理局满意的、财务健全的保险人的保险，并始终维持具有充分效力和作用的保险。鉴于开发活动的特点，保险人往往对此心存顾虑而拒绝提供保险服务，以致承包者即使有充足资金，也可能由于缺少适合的保险人而无法从事开发活动。我国可从以下三方面采取增加保险保障力度的措施：首先，推动和鼓励保险公司为承包者提供专门保险，为打消保险公司的疑虑和担忧，可向其注资、提供低息贷款等融资渠道，并约定保险公司将其专款专用，专门用于向承包者提供保险服务，以增加保险公司的资金和信心。其次，考虑到如果每个保险公司单独提供保险服务可能面临的现实障碍，可由不同保险公司对承包者进行共同保险，充分利用多个保险公司的资金形成合力，共同承担承包者无法完全承担赔偿责任的风险。最后，按照和保险公司签订的保险合同约定的保险费率，承包者无法从保险公司获得全部赔偿，那么对于无法获得赔偿的部分，可允许承包者与其他保险公司签订再保险合同，以弥补赔偿责任的缺口，确保承包者能够从保险公司获得全部赔偿。

　　除金融支持和保险保障之外，吸收和利用社会资本为承包者提供资金支持也是一种非常重要的融资渠道。尽管承包者在《公约》缔约国的担保下从事开发活动，并且具有明显的商业属性，但“区域”资源开发活动的最终受益人是全人类，关涉整个人类的福祉和利益。因此，担保国固然应当承担“剩余”责任，也不能忽视社会资本在增强和补充承包者赔偿能力方面的作用，这也是人类共同继承财产原则的应有之义。对此，我国应积极鼓励和引导社会资本，如私人或企业资金、社会捐赠、海洋环保基金等参与开发活动，通过建立开发活动社会性补偿基金的形式，对承包者无法承担的损害提供社会支持，同时也可减轻担保国的负担。

　　在实际启动“区域”开发活动的可能性与现实性不断增强的趋势和背景下，担保国承担的责任的重要性愈加凸显。尽管《公约》并未明确规定担保国“剩余”责任这一形式，但其仍具有现实基础，是填补承包者责任缺口、确保受到开发活动破坏的“区域”海洋环境及其资源得以充分有效补救的重要保障方式。然而，确立担保国“剩余”责任的目的，并非试图为担保国施加额外的或过重的负担，而是为了推动和敦促担保国积极、全面、切实和有效地采取多种措施履行其责任与义务，以避免承担这一责任。